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中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見
中發(fā)〔2016〕18號
（2016年7月5日）
黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，投融資體制改革取得新的突破，投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，企業(yè)投資自主權(quán)進一步落實，調(diào)動了社會資本積極性。同時也要看到，與政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟社會發(fā)展要求相比，投融資管理體制仍然存在一些問題，主要是：簡政放權(quán)不協(xié)同、不到位，企業(yè)投資主體地位有待進一步確立；投資項目融資難融資貴問題較為突出，融資渠道需要進一步暢通；政府投資管理亟需創(chuàng)新，引導和帶動作用有待進一步發(fā)揮；權(quán)力下放與配套制度建設(shè)不同步，事中事后監(jiān)管和過程服務(wù)仍需加強；投資法制建設(shè)滯后，投資監(jiān)管法治化水平亟待提高。為深化投融資體制改革，充分發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)鍵作用，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力推進結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制。
——企業(yè)為主，政府引導。科學界定并嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力。充分發(fā)揮政府投資的引導作用和放大效應(yīng)，完善政府和社會資本合作模式。
——放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。將投資管理工作的立足點放到為企業(yè)投資活動做好服務(wù)上，在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)。更加注重事前政策引導、事中事后監(jiān)管約束和過程服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)方式，簡化服務(wù)流程，提高綜合服務(wù)能力。
——創(chuàng)新機制，暢通渠道。打通投融資渠道，拓寬投資項目資金來源，充分挖掘社會資金潛力，讓更多儲蓄轉(zhuǎn)化為有效投資，有效緩解投資項目融資難融資貴問題。
——統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進。投融資體制改革要與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及財稅、金融、國有企業(yè)等領(lǐng)域改革有機銜接、整體推進，建立上下聯(lián)動、橫向協(xié)同工作機制，形成改革合力。
二、改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會投資動力和活力
（一）確立企業(yè)投資主體地位。堅持企業(yè)投資核準范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。對極少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，政府從維護社會公共利益角度確需依法進行審查把關(guān)的，應(yīng)將相關(guān)事項以清單方式列明，最大限度縮減核準事項。
?。ǘ┙⑼顿Y項目“三個清單”管理制度。及時修訂并公布政府核準的投資項目目錄，實行企業(yè)投資項目管理負面清單制度，除目錄范圍內(nèi)的項目外，一律實行備案制，由企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定向備案機關(guān)備案。建立企業(yè)投資項目管理權(quán)力清單制度，將各級政府部門行使的企業(yè)投資項目管理職權(quán)以清單形式明確下來，嚴格遵循職權(quán)法定原則，規(guī)范職權(quán)行使，優(yōu)化管理流程。建立企業(yè)投資項目管理責任清單制度，厘清各級政府部門企業(yè)投資項目管理職權(quán)所對應(yīng)的責任事項，明確責任主體，健全問責機制。建立健全“三個清單”動態(tài)管理機制，根據(jù)情況變化適時調(diào)整。清單應(yīng)及時向社會公布，接受社會監(jiān)督，做到依法、公開、透明。
?。ㄈ﹥?yōu)化管理流程。實行備案制的投資項目，備案機關(guān)要通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳，提供快捷備案服務(wù)，不得設(shè)置任何前置條件。實行核準制的投資項目，政府部門要依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳實行并聯(lián)核準。精簡投資項目準入階段的相關(guān)手續(xù)，只保留選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項目的環(huán)評審批作為前置條件；按照并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審的要求，相關(guān)部門要協(xié)同下放審批權(quán)限，探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式。加快推進中介服務(wù)市場化進程，打破行業(yè)、地區(qū)壁壘和部門壟斷，切斷中介服務(wù)機構(gòu)與政府部門間的利益關(guān)聯(lián)，建立公開透明的中介服務(wù)市場。進一步簡化、整合投資項目報建手續(xù)，取消投資項目報建階段技術(shù)審查類的相關(guān)審批手續(xù)，探索實行先建后驗的管理模式。
（四）規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)要嚴格遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面的法律法規(guī)，認真執(zhí)行相關(guān)政策和標準規(guī)定，依法落實項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制，切實加強信用體系建設(shè)，自覺規(guī)范投資行為。對于以不正當手段取得核準或備案手續(xù)以及未按照核準內(nèi)容進行建設(shè)的項目，核準、備案機關(guān)應(yīng)當根據(jù)情節(jié)輕重依法給予警告、責令停止建設(shè)、責令停產(chǎn)等處罰；對于未依法辦理其他相關(guān)手續(xù)擅自開工建設(shè)，以及建設(shè)過程中違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面的法律法規(guī)的項目，相關(guān)部門應(yīng)依法予以處罰。相關(guān)責任人員涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。各類投資中介服務(wù)機構(gòu)要堅持誠信原則，加強自我約束，增強服務(wù)意識和社會責任意識，塑造誠信高效、社會信賴的行業(yè)形象。有關(guān)行業(yè)協(xié)會要加強行業(yè)自律，健全行業(yè)規(guī)范和標準，提高服務(wù)質(zhì)量，不得變相審批。
三、完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導和帶動作用
（五）進一步明確政府投資范圍。政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目。建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，提高投資效率。
?。﹥?yōu)化政府投資安排方式。政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主。對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式投入，也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進行引導。安排政府投資資金應(yīng)當在明確各方權(quán)益的基礎(chǔ)上平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應(yīng)。加快地方政府融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。
（七）規(guī)范政府投資管理。依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項目信息統(tǒng)一管理機制，建立貫通各地區(qū)各部門的項目信息平臺，并盡快拓展至企業(yè)投資項目，實現(xiàn)項目信息共享。改進和規(guī)范政府投資項目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的，要在咨詢機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎(chǔ)上，嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計。經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，部分改擴建項目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目，可以簡化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序。
（八）加強政府投資事中事后監(jiān)管。加強政府投資項目建設(shè)管理，嚴格投資概算、建設(shè)標準、建設(shè)工期等要求。嚴格按照項目建設(shè)進度下達投資計劃，確保政府投資及時發(fā)揮效益。嚴格概算執(zhí)行和造價控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度。進一步完善政府投資項目代理建設(shè)制度。在社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，推廣應(yīng)用建筑信息模型技術(shù)。鼓勵有條件的政府投資項目通過市場化方式進行運營管理。完善政府投資監(jiān)管機制，加強投資項目審計監(jiān)督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立后評價制度，健全政府投資責任追究制度。建立社會監(jiān)督機制，推動政府投資信息公開，鼓勵公眾和媒體對政府投資進行監(jiān)督。
?。ň牛┕膭钫蜕鐣Y本合作。各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。要合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，穩(wěn)定項目預(yù)期收益。要發(fā)揮工程咨詢、金融、財務(wù)、法律等方面專業(yè)機構(gòu)作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性和項目實施的有效性。
四、創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道
?。ㄊ┐罅Πl(fā)展直接融資。依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經(jīng)濟活動支撐的資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務(wù)投資興業(yè)。結(jié)合國有企業(yè)改革和混合所有制機制創(chuàng)新，優(yōu)化能源、交通等領(lǐng)域投資項目的直接融資。通過多種方式加大對種子期、初創(chuàng)期企業(yè)投資項目的金融支持力度，有針對性地為“雙創(chuàng)”項目提供股權(quán)、債權(quán)以及信用貸款等融資綜合服務(wù)。加大創(chuàng)新力度，豐富債券品種，進一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)?，支持重點領(lǐng)域投資項目通過債券市場籌措資金。開展金融機構(gòu)以適當方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點。設(shè)立政府引導、市場化運作的產(chǎn)業(yè)（股權(quán)）投資基金，積極吸引社會資本參加，鼓勵金融機構(gòu)以及全國社會保障基金、保險資金等在依法合規(guī)、風險可控的前提下，經(jīng)批準后通過認購基金份額等方式有效參與。加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持省級政府依法依規(guī)發(fā)行政府債券，用于公共領(lǐng)域重點項目建設(shè)。
?。ㄊ唬┏浞职l(fā)揮政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)積極作用。在國家批準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)要加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新等重大項目和工程的資金支持力度。根據(jù)宏觀調(diào)控需要，支持政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)行金融債券專項用于支持重點項目建設(shè)。發(fā)揮專項建設(shè)基金作用，通過資本金注入、股權(quán)投資等方式，支持看得準、有回報、不新增過剩產(chǎn)能、不形成重復(fù)建設(shè)、不產(chǎn)生擠出效應(yīng)的重點領(lǐng)域項目。建立健全政銀企社合作對接機制，搭建信息共享、資金對接平臺，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)加大對重大工程的支持力度。
（十二）完善保險資金等機構(gòu)資金對項目建設(shè)的投資機制。在風險可控的前提下，逐步放寬保險資金投資范圍，創(chuàng)新資金運用方式。鼓勵通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持等多種方式，支持重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域的項目建設(shè)。加快推進全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金等投資管理體系建設(shè)，建立和完善市場化投資運營機制。
?。ㄊ┘涌鞓?gòu)建更加開放的投融資體制。創(chuàng)新有利于深化對外合作的投融資機制，加強金融機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，用好各類資金，為國內(nèi)企業(yè)走出去和重點合作項目提供更多投融資支持。在宏觀和微觀審慎管理框架下，穩(wěn)步放寬境內(nèi)企業(yè)和金融機構(gòu)赴境外融資，做好風險規(guī)避。完善境外發(fā)債備案制，募集低成本外匯資金，更好地支持企業(yè)對外投資項目。加強與國際金融機構(gòu)和各國政府、企業(yè)、金融機構(gòu)之間的多層次投融資合作。
五、切實轉(zhuǎn)變政府職能，提升綜合服務(wù)管理水平
（十四）創(chuàng)新服務(wù)管理方式。探索建立并逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或?qū)徟鷧f(xié)調(diào)機構(gòu)作為首家受理單位“一站式”受理、“全流程”服務(wù)，一家負責到底。充分運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加快建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺，聯(lián)通各級政府部門，覆蓋全國各類投資項目，實現(xiàn)一口受理、網(wǎng)上辦理、規(guī)范透明、限時辦結(jié)。加快建立投資項目統(tǒng)一代碼制度，統(tǒng)一匯集審批、建設(shè)、監(jiān)管等項目信息，實現(xiàn)信息共享，推動信息公開，提高透明度。各有關(guān)部門要制定項目審批工作規(guī)則和辦事指南，及時公開受理情況、辦理過程、審批結(jié)果，發(fā)布政策信息、投資信息、中介服務(wù)信息等，為企業(yè)投資決策提供參考和幫助。鼓勵新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對政府的服務(wù)管理行為進行監(jiān)督。下移服務(wù)管理重心，加強業(yè)務(wù)指導和基層投資管理隊伍建設(shè)，給予地方更多自主權(quán)，充分調(diào)動地方積極性。
?。ㄊ澹┘訌娨?guī)劃政策引導。充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標準等對投資活動的引導作用，并為監(jiān)管提供依據(jù)。把發(fā)展規(guī)劃作為引導投資方向，穩(wěn)定投資運行，規(guī)范項目準入，優(yōu)化項目布局，合理配置資金、土地（海域）、能源資源、人力資源等要素的重要手段。完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄等，為各類投資活動提供依據(jù)和指導。構(gòu)建更加科學、更加完善、更具操作性的行業(yè)準入標準體系，加快制定修訂能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生產(chǎn)等技術(shù)標準，實施能效和排污強度“領(lǐng)跑者”制度，鼓勵各地區(qū)結(jié)合實際依法制定更加嚴格的地方標準。
?。ㄊ┙∪O(jiān)管約束機制。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，明確監(jiān)管責任，注重發(fā)揮投資主管部門綜合監(jiān)管職能、地方政府就近就便監(jiān)管作用和行業(yè)管理部門專業(yè)優(yōu)勢，整合監(jiān)管力量，共享監(jiān)管信息，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺，加強項目建設(shè)全過程監(jiān)管，確保項目合法開工、建設(shè)過程合規(guī)有序。各有關(guān)部門要完善規(guī)章制度，制定監(jiān)管工作指南和操作規(guī)程，促進監(jiān)管工作標準具體化、公開化。要嚴格執(zhí)法，依法糾正和查處違法違規(guī)投資建設(shè)行為。實施投融資領(lǐng)域相關(guān)主體信用承諾制度，建立異常信用記錄和嚴重違法失信“黑名單”，納入全國信用信息共享平臺，強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關(guān)主體切實強化責任，履行法定義務(wù)，確保投資建設(shè)市場安全高效運行。
六、強化保障措施，確保改革任務(wù)落實到位
?。ㄊ撸┘訌姺止f(xié)作。各地區(qū)各部門要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，加強組織領(lǐng)導，搞好分工協(xié)作，制定具體方案，明確任務(wù)分工、時間節(jié)點，定期督查、強化問責，確保各項改革措施穩(wěn)步推進。國務(wù)院投資主管部門要切實履行好投資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進職責。
（十八）加快立法工作。完善與投融資相關(guān)的法律法規(guī)，制定實施政府投資條例、企業(yè)投資項目核準和備案管理條例，加快推進社會信用、股權(quán)投資等方面的立法工作，依法保護各方權(quán)益，維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環(huán)境。
?。ㄊ牛┩七M配套改革。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領(lǐng)域改革，規(guī)范并完善政府和社會資本合作、特許經(jīng)營管理，鼓勵社會資本參與。加快推進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域價格改革，完善市場決定價格機制。研究推動土地制度配套改革。加快推進金融體制改革和創(chuàng)新，健全金融市場運行機制。投融資體制改革與其他領(lǐng)域改革要協(xié)同推進，形成疊加效應(yīng)，充分釋放改革紅利。
